Công cụ phi thuế quan: Hạn ngạch

1. Khái niệm và mục đích

Hạn ngạch là việc hạn chế số lượng đối với một loại hàng hóa xuất và nhập khẩu nào đó thông qua hình thức cấp giấy phép (Gandolfo, 2014). Tính chất riêng biệt của giấy phép cũng như những thủ tục cấp giấy phép của Chính phủ cũng đóng vai trò khuyến khích hoặc hạn chế xuất/ nhập khẩu hàng hóa. Một cách đơn giản, hạn ngạch có tác dụng giống như thuế, nghĩa là nó hạn chế tiêu dùng trong nước. Tuy nhiên, nếu dùng hạn ngạch Chính phủ sẽ không có nguồn thu như thuế.

Trên thực tế, hạn ngạch dễ dẫn đến độc quyền kinh doanh và các tiêu cực trong việc tìm cơ hội để có được hạn ngạch. Hạn ngạch thường được áp dụng trong một thời kỳ nhất định (thường là 1 năm) và có thể do nước nhập khẩu hoặc xuất khẩu tự áp đặt một cách đơn phương, nhưng cũng có loại hạn ngạch được áp đặt trên cơ sở tự nguyện của bên thứ 2, loại này được gọi là hạn ngạch xuất khẩu tự nguyện.

Hạn ngạch trong chính sách thương mại quốc tế thường dùng để chỉ hạn ngạch nhập khẩu. Hạn ngạch nhập khẩu là quy định của Chính phủ về số lượng hoặc giá trị một mặt hàng hoặc một nhóm mặt hàng được xuất đi hoặc nhập về từ một thị trường nào đó, trong một thời gian nhất định, thường là một năm (Gandolfo, 2014). Hạn ngạch nhập khẩu được áp dụng bằng cách cấp giấy phép nhập khẩu cho một số công ty. Trong khi đó, hạn ngạch xuất khẩu được áp dụng ít hơn hạn ngạch nhập khẩu và thường chỉ áp dụng đối với các mặt hàng quý, thiết yếu đối với một quốc gia.

Trước những tác động tiêu cực kể trên, ngày nay các quốc gia trên thế giới đều có xu hướng không áp dụng hạn ngạch nhập khẩu, thay vào đó, xuất hiện một xu thế mới đó là áp dụng các biện pháp bảo hộ phi thuế quan khác. Một trong số các biện pháp đó là hạn ngạch thuế quan. Hạn ngạch thuế quan là chế độ trong đó quy định sẽ áp dụng một mức thuế bằng không (0%) hoặc thấp hơn đối với những hàng hóa được nhập khẩu theo đúng số lượng quy định, nhằm đảm bảo cung cấp với giá hợp lý cho người tiêu dùng. Khi hàng hóa nhập khẩu quá số lượng quy định thì sẽ áp dụng mức thuế cao để bảo hộ các nhà sản xuất trong nước. Hạn ngạch thuế quan được sử dụng nhằm đảm bảo hài hòa mục tiêu bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và người sản xuất trong nước.

Về bản chất, hạn ngạch thuế quan là một cơ chế hạn ngạch nhập khẩu đối với một khối lượng hàng nhập khẩu nhất định ở một mức thuế suất nhất định. Khi khối lượng hạn ngạch này đã được nhập khẩu hết thì lượng hàng nhập khẩu bổ sung sẽ phải chịu mức thuế suất cao hơn. Hiện nay, một số người nhầm lẫn giữa hạn ngạch thuế quan với hạn ngạch nhập khẩu. Tuy nhiên, có thế thấy rằng điểm khác biệt cơ bản giữa hai khái niệm này là hạn ngạch nhập khẩu không cho phép nhập khẩu thêm ngoài khối lượng hạn ngạch đã ấn định. Việc tăng khối lượng nhập khẩu quá mức ấn định là hoàn toàn không thể xảy ra. Trong khi đó, hạn ngạch thuế quan cho phép hàng nhập khẩu có nhiều cơ hội tiếp cận thị trường hơn, nó không hạn chế khối lượng, chỉ cần nộp đủ thuế thì người ta có thể nhập khẩu với số lượng tuỳ thích, nếu số lượng nhập khẩu vượt quá lượng hạn ngạch quy định thì sẽ phải chịu thuế suất ngoài hạn ngạch.

Như vậy, hạn ngạch nhập khẩu là một cơ chế cứng do khối lượng nhập khẩu cho phép là bất biến còn hạn ngạch thuế quan là một cơ chế mềm với khối lượng nhập khẩu khá tự do nhưng vẫn phải tuân theo thang thuế quan. Nhờ vậy, hạn ngạch thuế quan ít hạn chế hơn so với hạn ngạch nhập khẩu. Tuy nhiên, nếu mức thuế suất ngoài hạn ngạch được đặt ở mức quá cao sẽ khiến cho hàng nhập khẩu vượt quá lượng hạn ngạch thuế quan thực tế không thể xâm nhập thị trường do không đem lại lợi nhuận cho nhà nhập khẩu thì khi ấy hạn ngạch thuế quan cũng chỉ dẫn tới khối lượng nhập khẩu tương tự như hạn ngạch nhập khẩu.

Hạn ngạch nhập khẩu thường được các quốc gia sử dụng nhằm mục địch:

  • Giảm số lượng, tăng giá thị trường của hàng hóa nhập khẩu, giảm sức cạnh tranh của hàng nhập khẩu, bảo hộ nền sản xuất trong nước.
  • Hạn chế hoặc định hướng tiêu dùng trong nước.

2. Tác động của hạn ngạch nhập khẩu

Như các công cụ thuế quan, hạn ngạch có tác động tiêu cực và tích cực đối với nền kinh tế quốc gia áp dụng, cụ thể:

  • Tác động tích cực của hạn ngạch nhập khẩu
    • Bảo hộ sản xuất trong nước: Hạn ngạch nhập khẩu giúp bảo vệ các nhà sản xuất trong nước tránh được sự cạnh tranh từ bên ngoài và góp phần phát triển sản xuất, thúc đẩy tăng trưởng cho nền kinh tế nội địa. Bằng việc áp dụng hạn ngạch nhập khẩu đối với một số loại hàng hóa, dịch vụ sẽ làm cho giá bán của chúng tăng lên cao hơn so với những hàng hóa được sản xuất ở trong nước. Thay vì tiêu dùng những hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu với giá cao, người tiêu dùng trong nước sẽ quay sang dùng những hàng hóa, dịch vụ cùng loại được sản xuất trong nước với giá rẻ hơn. Khi nhu cầu tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu giảm sút, các nhà nhập khẩu sẽ hạn chế số lượng hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu, nhờ vậy các nhà sản xuất trong nước sẽ có điều kiện mở rộng và phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh của mình. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng đối với các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển với nhiều ngành sản xuất còn non trẻ.
    • Sử dụng hiệu quả quỹ ngoại tệ: Hạn ngạch nhập khẩu sẽ hạn chế việc nhập khẩu và tiêu dung một số loại hàng hóa, dịch vụ không cần thiết hoặc không phù hợp với thuần phong mỹ tục quốc gia. Trong một số trường hợp, hạn ngạch nhập khẩu sẽ góp phần bảo vệ sức khỏe người tiêu dùng, bảo vệ môi trường …. Bên cạnh đó, số lượng hàng hóa nhập khẩu hạn chế do áp dụng hạn ngạch nhập khẩu sẽ giảm việc tiêu dùng ngoại tệ, góp phần cân đối cán cân thanh toán.
    • Dự đoán về lượng hàng nhập khẩu vào thị trường nội địa: Thông qua việc sử dụng hạn ngạch nhập khẩu đối với một số hàng hóa, dịch vụ nhất định, Chính phủ các quốc gia có thể tính toán được số lượng tương đối các loại hàng nhập khẩu vào thị trường nội địa. Nhờ vậy, hoạt động sản xuất trong nước sẽ chủ động hơn rất nhiều, góp phần đảm bảo lượng cung hàng hóa, dịch vụ vào thị trường nội địa, hướng tới thỏa mãn tối đa nhu cầu của người tiêu dùng cũng như hiệu quả sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp trong nước.
    • Hướng dẫn tiêu dùng: Việc sử dụng hạn ngạch nhập khẩu cũng góp phần định hướng cho người tiêu dùng trong nước. Khi số lượng một số loại hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu trên thị trường có hạn, việc mua sản phẩm của người tiêu dùng sẽ khó khăn hơn. Trong khi người tiêu dùng luôn hướng đến sự tiện lợi để tiết kiệm thời gian, chi phí, lúc này việc mua các sản phẩm, dịch vụ đó không còn thu hút họ, vì vậy người tiêu dùng có xu hướng chuyển sang các sản phẩm được sản xuất trong nước với giá cả hợp lý hơn để thỏa mãn nhu cầu của mình.
    • Thực hiện các cam kết mang tính quốc gia: Trong điều kiện tự do thương mại quốc tế như hiện nay, việc gia nhập vào các tổ chức, liên minh kinh tế mang lại rất nhiều lợi ích quốc gia. Khi gia nhập các tổ chức này, các quốc gia sẽ phải ký kết và thực hiện các cam kết như cam kết về một số biện pháp hạn chế nhập khẩu, cam kết về biện pháp bảo vệ thương mại, cam kết về quyền tham gia hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa …. Bằng việc áp dụng và quản lý hạn ngạch nhập khẩu đối với các doanh nghiệp nhập khẩu trong nước, các quốc gia sẽ đảm bảo việc thực hiện đúng các cam kết với các quốc gia khác cũng như các tổ chức, liên minh kinh tế mà quốc gia đó gia nhập.

So với thuế quan, sự bảo hộ bằng hạn ngạch mang lại hiệu quả chắc chắn hơn bởi vì ảnh hưởng của việc tăng thuế nhập khẩu đối với số lượng hàng hóa có thể nhập khẩu phụ thuộc vào sự co giãn về giá cả của những hàng hóa này. Nhưng với chế độ hạn ngạch, số lượng hoặc giá trị nhập khẩu đã được khống chế, không thể biến động, ngoại trừ có những thay đổi về chính sách. Nhận thấy những mặt tích cực của hạn ngạch nhập khẩu, Chính phủ các nước đã áp dụng biện pháp này trong một thời gian nhất định để bảo vệ các ngành sản xuất trong nước của mình. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách bảo hộ không phải lúc nào cũng thu được kết quả tích cực.

  • Tác động tiêu cực của hạn ngạch nhập khẩu
    • Hạn ngạch tác động gián tiếp lên giá cả thông qua hạn chế nhập khẩu: Thực chất, hạn ngạch nhập khẩu là việc cắt giảm lượng hàng được nhập khẩu vào một quốc gia. Trong thị trường cạnh tranh, điểm cân bằng quyết định đến lượng và giá của hàng hoá, dịch vụ là điểm giao nhau giữa đường cầu và đường cung. Tại thị trường nội địa, điểm cân bằng sẽ là P* và Q*. Khi tồn tại thương mại quốc tế, điểm cân bằng này có thể thay đổi. Chẳng hạn, giá của một hàng hoá nằm dưới điểm P* khi nhập khẩu từ nước ngoài lớn hơn sản xuất trong nước. Đồng thời giả định rằng, nền kinh tế thế giới có thể cung cấp nhiều hàng hoá hơn tại mức giá đó. Khi đó, đường cung thế giới là một đường nằm ngang tại mức giá của hàng nhập khẩu P2. Mức giá cân bằng giảm xuống P2 và lượng cân bằng tăng từ Q* lên Q4. Các doanh nghiệp trong nước sẽ phải sản xuất ít hơn (Q1), trong khi phần còn lại (sự chênh lệch giữa Q1 và Q4) sẽ được chuyển sang nhà nhập khẩu.

Hình 7.5: Hạn ngạch tác động lên giá cả hàng hóa, dịch vụ

Khi mậu dịch tự do xuất hiện, người tiêu dùng được lợi đáng kể do họ chỉ phải trả mức giá là P2 cho chi mua hàng hoá thay vì mức giá cao hơn P*, và họ có thể mua một lượng Q4 thay vì Q*. Trái lại, các doanh nghiệp trong nước phải chịu ảnh hưởng tiêu cực do phải bán tại mức giá thấp hơn. Khi có hạn ngạch, Chính phủ sẽ hạn chế số lượng hàng nhập khẩu, làm cho giá hàng hóa tăng, qua đó giúp các doanh nghiệp lấy lại phần thặng dư bị mất. Nếu Chính phủ giới hạn tổng lượng nhập khẩu tại sự chênh lệch giữa Q2 và Q3, lượng hàng nhập khẩu sẽ giảm từ chênh lệch Q1 và Q4 sang chênh lệch giữa Q2 và Q3, lúc này giá sẽ tăng lên P1.

Như vậy, hạn ngạch đã gián tiếp đẩy giá trong nước từ P2 lên P1 nên cũng khuyến khích sản xuất trong nước phát triển. Tuy nhiên, khác với thuế quan, hạn ngạch còn có thể biến một doanh nghiệp trong nước thành độc quyền, khiến họ có thể áp đặt giá độc quyền nhằm thu lợi nhuận tối đa.

    • Hạn ngạch nhập khẩu làm cho nguồn lực được phân bổ một cách kém hiệu quả: Khi một quốc gia áp dụng hạn ngạch nhập khẩu, nghĩa là thay vì việc tập trung nguồn lực vào các ngành có lợi thế so sánh, các nguồn lực này lại chạy vào những lĩnh vực có mức độ bảo hộ cao (lĩnh vực có hạn ngạch nhập khẩu). Thực tế này đã gây ra lãng phí lớn cho nền kinh tế khi không thể tận dụng tối đa những lợi thế của mình.
    • Hạn ngạch nhập khẩu tác động tiêu cực đến người tiêu dùng và Chính phủ: Việc sử dụng hạn ngạch nhập khẩu làm cho người tiêu dùng trong nước ít có cơ hội tiếp cận với hàng hóa nhập khẩu trong khi các nhà sản xuất nội địa lại không nâng cao chất lượng và hạ giá thành sản phẩm. Điều này gây thiệt hại cho người tiêu dùng do họ có ít hơn sự lựa chọn về hàng hóa, dịch vụ và phải chấp nhận các mặt hàng ở mức giá kém cạnh tranh. Hơn nữa, khi hạn ngạch được dùng để hạn chế nhập khẩu thay vì áp đặt thuế quan, lượng tiền thuế đáng ra Chính phủ thu được sẽ rơi vào những cá nhân, tổ chức có giấy phép nhập khẩu theo hạn ngạch. Như vậy, họ sẽ nhập khẩu hàng hoá và bán lại với giá cao hơn tại thị trường trong nước.
    • Hạn ngạch nhập khẩu làm méo mó môi trường cạnh tranh: Ngoài những tác động tiêu cực trên, hạn ngạch nhập khẩu còn tạo nên sự cạnh tranh không bình đẳng giữa hàng hóa nội địa và hàng hóa nhập khẩu. Xuất phát từ mục tiêu của hạn ngạch cũng như các chính sách bảo hộ là nhằm bảo vệ sản xuất và tạo giai đoạn chuẩn bị cho các doanh nghiệp trong nước nâng cao năng lực cạnh tranh. Tuy nhiên, nếu mức độ và lộ trình thực hiện biện pháp này không phù hợp sẽ gây ra những hậu quả trái với mong muốn. Khi đó, hạn ngạch nhập khẩu sẽ không thúc đẩy các doanh nghiệp trong nước nâng cao khả năng cạnh tranh, mở rộng sản xuất mà còn khiến họ sản xuất kém hiệu quả do họ không phải đối mặt với áp lực cạnh tranh nên ít sáng tạo, chậm đổi mới công nghệ, sản xuất đình trệ ….

Nguồn: Nguyễn Hoàng Quy và cộng sự (2018), Chính sách thương mại quốc tế: Lý luận và thực tiễn Việt Nam hội nhập toàn cầu, NXB Thống kê.